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文｜董毅智

本次二会中多为银行代表提议，应结合我国实际并借鉴国际经验，尽快对《存款保险条例》进行相应修订，并在此基础上研究制定《存款保险法》，加快建立市场化、法治化的有序处置机制。

我国《存款保险条例》于2015年5月1日正式施行后，以存款保险基金“取之于市场、用之于市场”为核心安排的存款保险制度，在稳定金融市场和维护存款人信心方面发挥着重要作用，与《银行业监督管理法》《企业破产法》等共同构成了我国金融机构风险处置的基本法律体系。

按照《条例》，我国存款保险制度将设立专门的存款保险基金管理机构，由存款机构向这一机构缴纳一定的保险费用，存款人无需直接承担相关费用。一旦银行发生兑付问题，存款账户的存款将由存款保险基金管理机构向存款人“限额偿付”，最高偿付限额为人民币50万元。

同一存款人在同一家存款机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在50万元以内的，实行全额偿付；超出50万元的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。根据人民银行披露的信息，我国存款账户中，存款在50万以下的账户数量占全部存款账户的99.70%，存款在50万以下的账户存款总金额占全部存款金额的46.08%。

剔除同一存款人在同一家存款机构开立多个存款账户影响，也就是说，一旦银行发生危机，从数量上来看，99.7%的存款人可以享受存款保险基金管理机构的“全额赔付”，绝大部分存款人的资金安全可以直接通过存款保险得到全额保障。

但是目前我国金融机构风险处置法规在立法方面呈现碎片化特征，相关法规体系不够健全，缺乏必要的顶层设计，具有主要四个方面的问题。

一是尚未形成一套完整的处置规则。我国金融机构风险处置的法律条款，散见于多部法律法规中，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销、清算等措施，尚未形成一套完整有序的处置规则体系。此外，不同位阶的法律法规之间未能有效衔接，没有清晰界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置方案，到损失分摊、清算退出的完整架构。

二是缺乏明确的风险处置职责分工。一方面，尽管《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能，但未明确由存款保险基金管理机构担任接管或清算组织。法律缺乏对存款保险基金管理机构在风险处置中明确的职责分工，容易导致存款保险基金管理机构相关处置安排需要与金融监管部门“一事一议”，制约了存款保险基金管理机构向专业处置机构的演变。

另一方面，尽管地方政府具有一定的风险处置职能，但是地方政府参与的时间、路径以及职责均不明确，金融监管部门和地方政府在处置中职责划分不清晰，处置过程中有可能导致责任推诿、协调成本高等问题。

三是未制定有效的风险处置触发标准。我国现有法规对风险处置触发机制的描述以定性为主，规定当金融机构出现违法经营、严重危及自身稳健运营或损害存款人、投资者合法利益等风险情况时，监管部门可采取接管或撤销等处置措施，但对于各类风险情况缺乏一套可行的定量标准支持处置行动的及时启动。风险处置触发标准主观性较大，导致实践中往往丧失最佳处置时机。

四是就现有处置方式来看，以个案处置为主，市场化、专业化程度较低。如海南发展银行自1998年行政关闭至今，一直处于清算状态。三是公平欠缺，容易引发道德风险。

各国在该制度体系中，各有那些不同。

美国的存款保险制度

首先，我们研究下美国的存款保险制度，及其历史细节。美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，而这一制度产生于1930-1933年间的“大萧条”。

20世纪20年代末美国刮起了炒股风，股市泡沫很快吹破。股市崩盘后，不少股民一夜间由富翁变“负翁”，最后落了个倾家荡产，流落街头，因为抵押贷款的住房也被银行收走了。1934年1月1日的《城市住宅财务调查》显示，自住房抵押贷款违约率超过了21%，在超过一半的城市中，这一数据超过了38%，有的甚至达到了50%-60%。而对出租房屋来说，这一比例更高。

1930-1933年，每年倒闭银行的比例分别是5.6%、10.5%、7.8%和12.9%，到1933年仍营业的银行只剩下1929年的一半多一点，而且也朝不保夕。银行因挤兑存款少了，创造货币的能力大减，由此造成通货紧缩。“大萧条”期间，工业产值下降了五成，1932年的失业率高达22.5%。农民处境更加艰难，物价下跌使销售农产品的收入无法偿还贷款，45%的农场主债务违约。

当时，美国政府采取了多种手段恢复金融秩序，包括废除金本位，禁止民间收藏黄金，实行银行假期等，当然，存款保险制度也在此列。